社會(huì)保險(xiǎn)法的宣誓
各方分歧仍然比較大，最終中央給予了重大推力，籠統(tǒng)和原則性的條款較多成為該法出臺(tái)的代價(jià)
文/《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者 范若虹
新中國(guó)歷史上首部社會(huì)保障領(lǐng)域立法——《社會(huì)保險(xiǎn)法》終于破繭。10月28日下午，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議高票通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，并定于2011年7月1日起正式實(shí)施。
樂觀人士認(rèn)為，這部重頭法律的出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)在保持對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度關(guān)注的同時(shí)，對(duì)民生的關(guān)注已經(jīng)提高到更高的立法層面。
不是沒有分歧。從已通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》條文看，其中有13處條款授權(quán)國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。
“各方分歧仍然比較大，最終中央給予了重大推力，籠統(tǒng)和原則性的條款較多就成為該法出臺(tái)的代價(jià)。”一位不愿具名的官員對(duì)記者說(shuō)。
“《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)更像是一種宣誓，具體的操作性還不夠強(qiáng)。”中國(guó)社會(huì)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)法學(xué)院教授鄭尚元在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)表示，“未來(lái)的實(shí)施效果，關(guān)鍵還要看后續(xù)的法制建設(shè)能不能跟得上。”
擴(kuò)面
《社會(huì)保險(xiǎn)法》是社會(huì)保障立法領(lǐng)域最核心、最基礎(chǔ)的法律。從法律條款中可以看到，它不僅涉及到了城鎮(zhèn)職工，還涉及到了公務(wù)員、城鎮(zhèn)居民、靈活就業(yè)人員、農(nóng)民等各類社會(huì)群體。
在《社會(huì)保險(xiǎn)法》通過(guò)當(dāng)日，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳組織的新聞發(fā)布會(huì)上就表示，該法最大的成就，便是“建立了覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)保險(xiǎn)制度”。
然而，本法對(duì)于公務(wù)員和參照《公務(wù)員法》管理的工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)、針對(duì)農(nóng)民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)以及被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，均沒有明確規(guī)定實(shí)施辦法，而是授權(quán)給國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。
一位人力資源與社會(huì)保障部官員告訴記者，公務(wù)員養(yǎng)老制度改革阻力較大，估計(jì)近幾年內(nèi)很難得到有效推動(dòng)。
如果公務(wù)員養(yǎng)老制度無(wú)法得到有效推進(jìn)，那么涉及到3000萬(wàn)人的事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革也很難推行下去。
2008年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議推行的五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金試點(diǎn)改革已經(jīng)無(wú)果而終，“擴(kuò)面”的法律條文還僅僅停留在字面上。
但是，金杜律師事務(wù)所勞動(dòng)和社會(huì)保障領(lǐng)域律師姜俊祿對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，這部法律也出現(xiàn)了一些針對(duì)現(xiàn)實(shí)問題設(shè)立的條款。
例如第九十條：“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)擅自更改社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納基數(shù)、費(fèi)率，導(dǎo)致少收或者多收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，由有關(guān)行政部門責(zé)令其追繳應(yīng)該繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)或者退還不應(yīng)該繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”
姜俊祿說(shuō)，改革開放以來(lái)，一直存在的中國(guó)制造業(yè)的秘密，第一是低工資，第二是政府在社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)方面向企業(yè)“讓利”。
一些地方政府為了吸引投資，千方百計(jì)地出臺(tái)地方性政策，允許企業(yè)緩繳或者直接減免其社會(huì)保險(xiǎn)金。當(dāng)前，已經(jīng)出現(xiàn)了南方某個(gè)城市，社會(huì)保險(xiǎn)金待繳欠賬400~500億人民幣的現(xiàn)象，隱患不容小視。因此，《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)這一問題出臺(tái)的條款非常有針對(duì)性。
“如果在實(shí)踐中，這一條款執(zhí)行得有力，起碼會(huì)起到遏制這種危害繼續(xù)蔓延的作用。”姜俊祿說(shuō)。
利益之爭(zhēng)
《社會(huì)保險(xiǎn)法》備受各界關(guān)注的一個(gè)條款即第六十四條第三款，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”
人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義在10月28日的新聞發(fā)布會(huì)上表示，截至2009年底，全國(guó)所有省級(jí)行政區(qū)都制定了省級(jí)統(tǒng)籌制度，但還沒有全部實(shí)施到位。根據(jù)人社部和相關(guān)部門的評(píng)估，目前全國(guó)有25個(gè)省級(jí)單位達(dá)到了省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)。
全國(guó)統(tǒng)籌成為解決養(yǎng)老保險(xiǎn)各地繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和支付水平差距過(guò)大問題的關(guān)鍵點(diǎn)。全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員吳曉靈在審議時(shí)表示，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌速度越慢差別會(huì)越大，最后統(tǒng)籌起來(lái)的缺口和負(fù)擔(dān)就越重，耗時(shí)越長(zhǎng)全國(guó)統(tǒng)籌會(huì)更加困難。
胡曉義認(rèn)為，剛剛公布的“十二五”規(guī)劃建議稿中有“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”的表述，因此，全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)該會(huì)在未來(lái)的5年內(nèi)完成。
但鄭尚元認(rèn)為，法律條文中“逐步”二字并不屬于法律用語(yǔ)，而更像是政策性文件的用語(yǔ)。真正實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，還要看各地方的意愿，由于東南沿海省份養(yǎng)老保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)大大高于西部省份，因此各方利益難以平衡，5年，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間段內(nèi)都恐難完成。
與此同時(shí)，針對(duì)由來(lái)已久的社會(huì)保險(xiǎn)“稅”、“費(fèi)”之爭(zhēng)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十九條第二款規(guī)定，“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，實(shí)施步驟和具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”
2010年4月《求是》雜志刊登了財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人的署名文章《堅(jiān)定不移深化財(cái)稅體制改革》，他建議逐步提高直接稅比重，研究開征社會(huì)保障稅。各界對(duì)于未來(lái)社會(huì)保障領(lǐng)域的稅費(fèi)之爭(zhēng)更加激烈。
根據(jù)中國(guó)社會(huì)法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)教授賈俊玲的分析，《社會(huì)保險(xiǎn)法》中應(yīng)用了“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”的稱呼，只字未提“稅”，即表示社會(huì)保險(xiǎn)稅費(fèi)之爭(zhēng)的核心問題已經(jīng)“塵埃落定”，即中國(guó)實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而非社會(huì)保險(xiǎn)稅，征收機(jī)構(gòu)應(yīng)為社會(huì)保險(xiǎn)行政部門或者其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，而非稅務(wù)部門。
法律條款卻沒有明確征收機(jī)構(gòu)，而是采取了模糊的處理辦法，留待國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。
現(xiàn)實(shí)的情況則是，全國(guó)各省市目前均以“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)”名稱征收社會(huì)保險(xiǎn)基金。北京、天津等15個(gè)省區(qū)市社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)全部由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收；安徽、湖北等16個(gè)省區(qū)市則主要由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。
“實(shí)際上，稅費(fèi)之爭(zhēng)的最終結(jié)論并沒有真正得出。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所基礎(chǔ)理論研究室主任楊良初對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)，“當(dāng)前僅僅是暫時(shí)沿用社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收辦法，未來(lái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》還會(huì)不斷進(jìn)行修訂完善。”
參與多次起草和討論《社會(huì)保險(xiǎn)法》的中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)林嘉也說(shuō)，稅費(fèi)之爭(zhēng)遠(yuǎn)沒有塵埃落定，但是至少在短期內(nèi)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的形式不會(huì)改變。
稅費(fèi)之爭(zhēng)是部門利益之爭(zhēng)的最集中表現(xiàn)，現(xiàn)有的征繳利益格局仍然較難打破。中華全國(guó)總工會(huì)法律工作部副部長(zhǎng)謝良敏對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，維持兩個(gè)機(jī)構(gòu)分割征收的現(xiàn)狀，必然帶來(lái)高額的行政成本，但是由于各方利益的爭(zhēng)執(zhí)不下，也不排除一直延續(xù)現(xiàn)狀的征收辦法。
下一步
《社會(huì)保險(xiǎn)法》是中國(guó)社會(huì)保障體系中的首部立法，第一次用法律的形式賦予公民最基本的社會(huì)保障權(quán)利，為社會(huì)保障制度的正常運(yùn)行提供了最基本的法律依據(jù)。
姜俊祿分析說(shuō)，中國(guó)的很多法律都是從實(shí)踐中來(lái)的，先摸著石頭過(guò)河，通過(guò)一些改革試點(diǎn)，逐漸摸索經(jīng)驗(yàn)，待有了比較成形的樣板，再通過(guò)法律的形式把改革成果固化住，進(jìn)而拓展此成果。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》早在1994年就被列入八屆全國(guó)人大立法計(jì)劃，經(jīng)16年終獲通過(guò)。
據(jù)鄭尚元介紹，接下來(lái)各省市地區(qū)將會(huì)陸續(xù)出臺(tái)各自《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施辦法和細(xì)則，而分險(xiǎn)種的行政規(guī)章和條例也會(huì)由各相關(guān)部門陸續(xù)修訂和出臺(tái)。其中《工傷保險(xiǎn)條例》即將于11月份修訂完成。
“口號(hào)化、政策性指導(dǎo)的文字，使該法有很多不解渴、操作性不強(qiáng)的地方。”姜俊祿表示，但中國(guó)的立法特點(diǎn)是，越具體越不容易通過(guò)，因此未來(lái)只能通過(guò)配合地方性法規(guī)和行政規(guī)章來(lái)執(zhí)行該法，這使得相當(dāng)一部分權(quán)力被下放到地方和有關(guān)部門。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》僅僅涉及到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，而沒有在未來(lái)中國(guó)面臨老齡化危機(jī)的嚴(yán)峻形勢(shì)下提及補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度安排，部分學(xué)者和業(yè)界人士對(duì)此感到遺憾。
企業(yè)年金是養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二支柱，關(guān)乎到數(shù)量眾多的公民未來(lái)的養(yǎng)老水平問題，急切需要政府給予政策和稅收上的扶持與優(yōu)惠。
西班牙對(duì)外銀行養(yǎng)老金和保險(xiǎn)中國(guó)區(qū)代表胡玉瑋分析認(rèn)為，起碼在5年內(nèi)，企業(yè)年金在中國(guó)的發(fā)展仍然會(huì)處于低迷狀態(tài)。
對(duì)于未來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)基金的廣覆蓋，和隨之而來(lái)的收支規(guī)模持續(xù)大幅增長(zhǎng)的情況，楊良初認(rèn)為，現(xiàn)在有兩個(gè)方面的突出問題與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的目標(biāo)不一致，需要加快解決。
對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的費(fèi)率，當(dāng)前城鎮(zhèn)職工、公務(wù)員、事業(yè)單位、城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)民等，各自的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)不同，享受的待遇也不盡相同。應(yīng)盡快核準(zhǔn)計(jì)算公民的家庭人均純收入，使所有公民可依據(jù)個(gè)人收入比例繳費(fèi)，促進(jìn)基本社會(huì)保險(xiǎn)基金的公平性和規(guī)范性。
同時(shí)，要防止社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的碎片化管理，不同的基金以及基金涉及的不同人不應(yīng)分開收繳和支出。應(yīng)盡快建立專門的社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算制度，定期向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告，接受國(guó)家立法機(jī)關(guān)的年度審查與監(jiān)督，使社會(huì)保險(xiǎn)制度得以健康發(fā)展與良性運(yùn)行。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)效果究竟能有多大，中國(guó)社會(huì)保障制度將向何處去，關(guān)鍵還是看未來(lái)各部門、各地區(qū)利益之間博弈的具體結(jié)果。
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