自然資源部的組建是國家機構(gòu)改革的重頭戲之一，社會各界都在拭目以待相關(guān)工作的推進。泰伯網(wǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地有關(guān)第三次國土調(diào)查的項目已經(jīng)開始招標，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記也已進入數(shù)據(jù)整合的最后收尾。而今年初基本完成了試點工作、在未來將全面開展的自然資源確權(quán)登記工作成為了自然資源系統(tǒng)和業(yè)內(nèi)關(guān)注的下一個焦點。
據(jù)泰伯研究院發(fā)布的《自然資源確權(quán)市場研究報告》顯示，截至2018年4月21日，自然資源確權(quán)中標項目涉及15個省份、60個項目，其中省級3個、市級32個、縣級25個，預(yù)計未來自然資源確權(quán)的市場容量將達到63.56億。
風口欲來，但是相較于以往的國土項目來說，自然資源確權(quán)登記工作面臨更多未知項。為此，泰伯網(wǎng)采訪了國家自然資源確權(quán)登記工作專家組成員、國家自然資源確權(quán)登記試點調(diào)研督導(dǎo)組專家、北京城市學(xué)院眾城智庫(中國自然資源登記研究院)院長、北京新興華安智慧科技有限公司自然資源板塊學(xué)術(shù)主席吳春岐教授，以及深度參與國家自然資源確權(quán)登記多地試點工作的北京城市學(xué)院眾城智庫(中國自然資源登記研究院)兼職研究員、北京新興華安智慧科技有限公司總工程師常戈群先生。
吳春岐教授受邀作為專家參與“國家自然資源確權(quán)登記試點工作調(diào)研督導(dǎo)”
01.泰伯網(wǎng)：作為國家機構(gòu)改革重頭戲，自然資源部的成立，對于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作有哪些現(xiàn)實意義?
吳春岐：
自然資源部的成立，是順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)國家戰(zhàn)略需要，是為了消除“九龍治水”式的自然資源調(diào)查和確權(quán)登記工作原有體制的束縛。
成立自然資源部不僅是時代的需要，而且具有堅實的理論基礎(chǔ)。自然資源具有外部性，即自然資源的開發(fā)、利用者給社會公眾強加了不可補償?shù)某杀净蚪o予了無需補償?shù)氖找妗Ｎ℅DP論英雄的政績觀導(dǎo)致了自然資源負向外部性(給社會公眾強加了不可補償?shù)纳鷳B(tài)成本)的極度擴大。有效解決自然資源外部性的一個重要辦法就是將其外部性內(nèi)在化，在經(jīng)濟上使成本得到補償，收益得到顯現(xiàn)。
此次機構(gòu)改革，自然資源部整合了原水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責、原農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責、原國家林業(yè)局的森林濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責，加上原國土資源部的土地和礦產(chǎn)資源調(diào)查和確權(quán)登記職責，國家的自然資源確權(quán)登記職責終于統(tǒng)一到了一個部門。
自然資源部還將履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責。從環(huán)境經(jīng)濟學(xué)角度看，自然資源部將代表社會公眾使環(huán)境損害成本得到補償，使優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品貢獻者得到回報。
常戈群總工程師在研討會上發(fā)言
常戈群：
我們認為，自然資源部的政府職責職能定位，明確了自然資源部是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記改革的唯一責任主體，將原來統(tǒng)一確權(quán)登記工作的各“配角”整合成了唯一“主角”，各種協(xié)調(diào)推進會再也沒有召開的意義了。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記改革的體制瓶頸已經(jīng)破除，其進程必將加快。
02.泰伯網(wǎng)：國家自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作自2016年底啟動，至今已進入收尾階段，該如何評估試點工作?
吳春岐：
作為自然資源產(chǎn)權(quán)管理改革乃至生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，國家自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作的開展具有重要的意義。各試點承擔單位和部門成立了強有力的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，認真落實工作經(jīng)費，組織編制實施方案，按照《試點方案》明確各自目標任務(wù)和試點側(cè)重點。原國土資源部會同水利部等部委，通過動員會、調(diào)研督導(dǎo)等形式，指導(dǎo)試點工作，發(fā)揮了強有力的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。
各試點單位堅持不舍微末、不棄寸功，精心實施試點工作。在工作組織方面，各地由原國土部門牽頭，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、水利、環(huán)保、測繪等部門參與，強力落實基礎(chǔ)資料收集、技術(shù)方案落實、確權(quán)調(diào)查成果認定、軟件系統(tǒng)功能確認、登記程序履行等工作。在工作策略方面，各地普遍首先從構(gòu)思業(yè)務(wù)體系入手，先謀劃再行動，先在小范圍實驗，再在全試點區(qū)域鋪開。在技術(shù)支撐單位遴選方面，普遍通過市場競爭機制，擇優(yōu)選擇了綜合業(yè)務(wù)能力強的企業(yè)或事業(yè)單位。各試點通過實際工作摸索途徑和方法，發(fā)現(xiàn)問題，糾錯糾偏，形成了不同模式和特色，值得肯定和點贊。
客觀的講，各地試點工作和成效也不同程度的存在工作不平衡、成果水平差異較大的情況。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點是一項全新的創(chuàng)新性工作，基礎(chǔ)理論體系化、系統(tǒng)化不足，業(yè)務(wù)標準規(guī)范幾乎空白，加之原有體制下自然資源管理部門條塊分割、協(xié)調(diào)難度大，而試點工作時間緊、任務(wù)重，與自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記相關(guān)的國家公園體制改革、水權(quán)登記、自然生態(tài)空間管制等生態(tài)文明改革進程不協(xié)調(diào)，體制機制障礙重重。因此，試點承擔單位只要盡了努力推進試點工作，我們就應(yīng)該以允許試錯、包容失敗的態(tài)度辯證地看待試點成效。
2015年底吳春岐教授參加原國土資源部“自然資源確權(quán)登記專題工作調(diào)研組”赴福建、浙江等地調(diào)研
03.泰伯網(wǎng)：吳春岐院長和常戈群總工深入?yún)⑴c了福建晉江、青海三江源國家公園、祁連山國家公園、江蘇徐州、浙江長興等地的試點工作，這些試點都有哪些“亮點”值得關(guān)注?
吳春岐：
福建晉江作為最早開展國家級自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的試點地區(qū)，在沒有任何先例可循的情況下，晉江幾經(jīng)周折、反復(fù)修訂，從最初預(yù)劃出的90多個自然資源登記單元最后確定為了30多個自然資源登記單元，為自然資源登記單元的劃分探索了有益的經(jīng)驗。晉江試點還形成了自然資源調(diào)查類型、自然資源所有權(quán)爭議處理暫行規(guī)定、權(quán)利人認定標準、預(yù)劃登記單元編碼規(guī)則等試點成果。晉江市還探索和形成了借助“外腦”聯(lián)合攻關(guān)的方法和途徑，聘請北京城市學(xué)院眾城智庫(中國自然資源登記研究院)和律師事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)作為專業(yè)支撐單位，請專家針對試點疑難問題“答疑”“解惑”“避險”，讓理論專家和實踐工作者聯(lián)合攻關(guān)，收到很好的效果。
青海以三江源國家公園和祁連山自然保護區(qū)(試點期內(nèi)批復(fù)為國家公園)為對象，進行跨多個行政區(qū)的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點。青海試點劃定并確權(quán)登記了11個自然資源登記單元，形成了《國家公園確權(quán)登記操作指引(試行)》、《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫標準(試行)》等業(yè)務(wù)設(shè)計成果。青海試點主要特色是深度探索了跨多個縣級行政區(qū)國家公園劃分登記單元的方法和確權(quán)調(diào)查成果認定機制，面向細化登記自然資源，提出“類型單元”按資源類型和質(zhì)量級別逐區(qū)域登記資源數(shù)量、質(zhì)量屬性，探索形成了濕地資源登記的處理辦法。
常戈群：
江蘇徐州以賈汪區(qū)和沛縣作為試點區(qū)域，以水生態(tài)空間為重點開展全要素自然資源確權(quán)登記試點，在賈汪和沛縣分別確權(quán)登記了32個、30個登記單元。其中，水流登記單元分別為8個、12個。
徐州試點提出了水流確權(quán)登記操作指引、數(shù)據(jù)庫標準等設(shè)計成果。徐州試點特色顯著：注重登記單元上圖落地，通過“埋樁立牌”固化生態(tài)空間管制邊界;以自然生態(tài)空間與自然資源物質(zhì)形態(tài)相結(jié)合，形成開放的自然資源分類體系;充實調(diào)查內(nèi)容，為生態(tài)作用量化下的市場化生態(tài)補償預(yù)留空間。
以全國首個獲批的國家市級生態(tài)文明先行示范區(qū)為平臺，浙江湖州市長興縣自主開展了全要素自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點。長興試點確權(quán)登記了自然保護地、水流、森林和礦產(chǎn)4類共約40個登記單元，形成了自然資源所有權(quán)權(quán)屬界定及受限制物權(quán)調(diào)整規(guī)則、登記單元劃分規(guī)則、確權(quán)登記工作分類及數(shù)量質(zhì)量指標體系、登記簿樣式等設(shè)計成果。長興站在為整個生態(tài)文明制度體系提供基礎(chǔ)支撐的高度，以空間與資源的稟賦關(guān)系，破題分類困擾;統(tǒng)籌設(shè)計登記指標體系，著力落實生態(tài)文明建設(shè)支撐點;提出“資源區(qū)塊”深化試點工作，引入“功能斑塊”凸顯生態(tài)功能區(qū)位等。
吳春岐：
除了上述幾個自然資源確權(quán)登記試點外，廣州市國土規(guī)劃委、寧波市國土資源局分別在廣州海珠濕地公園、杭州灣濕地公園開展了自然資源確權(quán)登記試點工作。
截止到目前，廣州市國土規(guī)劃委先后啟動了廣州市自然資源確權(quán)登記試點一期、二期、三期工作，分別選擇了廣州海珠濕地、廣州流溪河國家森林公園、廣州從化區(qū)探明儲量的礦產(chǎn)資源開展確權(quán)登記試點工作。廣州市的自然資源確權(quán)登記試點填補了我國東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)特大城市周邊、具有戰(zhàn)略生態(tài)價值國土空間的自然資源確權(quán)登記工作試點空白。廣州試點對自然資源數(shù)量和質(zhì)量調(diào)查進行了的創(chuàng)新性探索，值得關(guān)注和總結(jié)。
其他自然資源確權(quán)登記試點單位還有很多好的經(jīng)驗和亮點，篇幅所限，今天就不能一一分享給大家了。我們將在未來深入的調(diào)查研究，找機會再給大家分享。
吳春岐教授、常戈群高工深入研討
04.泰伯網(wǎng)：從建設(shè)系統(tǒng)完整的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記業(yè)務(wù)體系看，您認為應(yīng)該形成哪些制度性成果?這些制度性成果應(yīng)該具備哪些特點?
吳春岐：
自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是一項全新的工作，而在實踐指導(dǎo)層面，目前僅有國家出臺的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》，尚沒有支撐整個業(yè)務(wù)體系的整套標準規(guī)范。
自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點的性質(zhì)既包括各試點對業(yè)務(wù)體系的設(shè)計和實踐檢驗，又含有國家綜合地方試點形成的業(yè)務(wù)體系設(shè)計成果，進而上升為國家層面的制度成果。
我們認為本次試點工作成功的最重要標志應(yīng)該是確立國家層面的、既有充分理論基礎(chǔ)、又經(jīng)實踐反復(fù)檢驗，并與相關(guān)生態(tài)文明制度充分對接的整套自然資源確權(quán)登記標準規(guī)范。這些標準規(guī)范至少應(yīng)該包括自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法、登記單元劃分及編碼規(guī)則、自然資源統(tǒng)一確權(quán)調(diào)查規(guī)程、自然資源登記簿樣式、自然資源確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫標準、自然資源登記成果共享查詢規(guī)范等。
對于這些標準規(guī)范，我們認為至少應(yīng)該具備以下特點：
一是突出山水林田湖草生命共同體理念。既然山水林田湖草是一個生命共同體，自然資源確權(quán)登記不僅要實現(xiàn)標準、機構(gòu)、平臺、簿冊等形式統(tǒng)一，還應(yīng)實現(xiàn)山水林田湖草礦一體登記的實質(zhì)統(tǒng)一。
二是適應(yīng)自然資源產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)。在豐富自然資源權(quán)能方面，我國與市場經(jīng)濟國家比尚有較大距離。據(jù)原國土資源部信息中心“國外自然資源登記制度及對我國啟示”課題組的報道，加拿大不列顛哥倫比亞省就登記了260項公共土地上的權(quán)益。隨著我國自然資源產(chǎn)權(quán)體系研究的推進，面向活躍自然資源使用權(quán)二級市場和建設(shè)生態(tài)文明的需要，新的自然資源權(quán)利和功能將不斷析出，并納入自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的權(quán)利框架。
三是充分對接其他生態(tài)文明制度建設(shè)與運行需要。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記不但要利用自然資源監(jiān)測成果進行水林草地礦數(shù)量質(zhì)量變更、基于多歸合一與生態(tài)保護紅線劃定成果明確登記單元空間管制要求，還要為自然資源有償使用和生態(tài)補償制度運行、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管、資產(chǎn)負債表編制等提供法定信息支撐。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的規(guī)范標準，應(yīng)站在整個生態(tài)文明制度的生態(tài)圈中謀篇，統(tǒng)一概念術(shù)語、統(tǒng)一分類體系、統(tǒng)一數(shù)量質(zhì)量口徑，提前對接以自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記成果為輸入的其它制度運行需求。
吳春岐教授作為“國家自然資源確權(quán)登記試點省市工作方案”評審組專家提出評審意見
05.泰伯網(wǎng)：自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度建設(shè)要注意哪些問題?
常戈群：
對于本輪試點之后的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度建設(shè)與健全，我們認為還要注意以下幾點：
一是結(jié)合國家機構(gòu)改革推進進程和國家層面統(tǒng)一確權(quán)登記制度成果的出臺，各先期試點應(yīng)對已形成的確權(quán)登記實體成果進行完善，使之符合國家自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度的要求;
二是將其他制度成果納入自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記內(nèi)容，如國家公園設(shè)立、河湖劃界、國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護紅線劃定這些成果一旦獲批，就應(yīng)及時更新至自然資源登記簿;
三是加強與其他生態(tài)文明建設(shè)職能部門的協(xié)調(diào)，強化自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記在其他生態(tài)文明制度運行中的利用，通過廣泛應(yīng)用，既發(fā)揮制度建設(shè)的作用也檢驗制度設(shè)計的成效，并及時發(fā)現(xiàn)各項制度銜接的不充分、不協(xié)調(diào)之處，以進一步健全完善。
吳春岐：
作為自然資源產(chǎn)權(quán)管理改革乃至生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，自然資源確權(quán)登記工作將成為機構(gòu)改革后自然資源部面臨的最重要工作之一。但由于之前長期實施的自然資源“九龍治水”等原因，自然資源分類標準不一甚至相互沖突、確權(quán)登記業(yè)務(wù)規(guī)范體系缺乏成為下一步工作首先要面對的難題。但這些問題紛繁復(fù)雜，積弊已久，雖然已經(jīng)明確由新組建的自然資源部統(tǒng)一行使自然資源確權(quán)登記職權(quán)，但其后的職責融合、制度建設(shè)的工作難度和工作量要比工作機構(gòu)的建立大得多、繁重得多。我們建議，應(yīng)該發(fā)揮各方面的積極性，久久為功，匯集自然資源領(lǐng)域理論研究、政府管理、技術(shù)支撐單位和機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)、專家，基于國家和地方自然資源確權(quán)登記試點工作，集思廣益，共同推動自然資源確權(quán)登記標準規(guī)范等制度體系的研究和出臺，為自然資源確權(quán)登記工作，為其后即將開展的自然資源產(chǎn)權(quán)管理工作，為中華民族的千年大計——生態(tài)文明建設(shè)工作打下堅實的基礎(chǔ)。
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本文標題：吳春岐：集思廣益推動自然資源確權(quán)登記標準規(guī)范等制度體系的研究和出臺
地址：http://www.geekbao.cn/a/05/306230.html
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