近來(lái)，各方圍繞PE入法爭(zhēng)論不休，而這場(chǎng)討論背后則是當(dāng)前國(guó)內(nèi)私募股權(quán)基金監(jiān)管的多頭現(xiàn)狀
“其實(shí)行業(yè)里面大家并不是反對(duì)監(jiān)管，而是擔(dān)心監(jiān)管的透明性、權(quán)威性不夠，政府部門之間、中央與地方之間銜接不夠，造成基金投資和運(yùn)營(yíng)成本的增加。”昨天，一位PE/VC行業(yè)的研究者對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。
近來(lái)，圍繞著《基金法》修訂和私募基金如何納入法律調(diào)整范圍，各方爭(zhēng)議不休。這場(chǎng)討論背后則是當(dāng)前國(guó)內(nèi)私募股權(quán)基金監(jiān)管的多頭現(xiàn)狀。由于各個(gè)部門之間缺乏協(xié)調(diào)，行業(yè)難以面對(duì)一個(gè)統(tǒng)一、透明的監(jiān)管體系。
如何改善當(dāng)前的PE監(jiān)管格局，集中保留好的監(jiān)管實(shí)踐，同時(shí)揚(yáng)棄不必要的管制，正在考驗(yàn)相關(guān)政府部門與私募股權(quán)行業(yè)共同的智慧。
多頭監(jiān)管現(xiàn)狀
目前僅上海市有三個(gè)與VC/PE相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)：由上海市發(fā)改委主管的上海創(chuàng)業(yè)投資(VC)行業(yè)協(xié)會(huì)，由上海市金融辦主管的上海股權(quán)投資(PE)協(xié)會(huì)以及由上海市商委主管的上海國(guó)際股權(quán)投資基金協(xié)會(huì)。
這或許部分反映了VC/PE行業(yè)協(xié)會(huì)林立、多頭監(jiān)管的現(xiàn)狀。而近日圍繞“新基金法”修訂中，PE監(jiān)管的一項(xiàng)難題——監(jiān)管權(quán)歸屬，再次成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。由于證監(jiān)會(huì)是《基金法》認(rèn)定的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而目前發(fā)改委所主導(dǎo)的VC自愿?jìng)浒负蚉E強(qiáng)制備案已經(jīng)逐步推進(jìn)，令業(yè)界擔(dān)心的是，VC/PE監(jiān)管權(quán)的變化很可能影響行業(yè)走向。
2006年，某美資VC準(zhǔn)備在國(guó)內(nèi)新設(shè)一只合資基金時(shí)，因?qū)徟块T眾多，整個(gè)流程耽誤了好幾個(gè)月。一位曾參與當(dāng)時(shí)基金設(shè)立的人士向本報(bào)記者回憶稱，由于外商創(chuàng)投企業(yè)的設(shè)立需經(jīng)過(guò)商務(wù)部和科技部的審批，當(dāng)時(shí)科技部負(fù)責(zé)的官員看到我們投資了小肥羊，就覺(jué)得我們不是VC，他理解的VC都必須是投資于高科技企業(yè)。“為此，我們前前后后解釋幾個(gè)月。”他表示。
目前我國(guó)對(duì)于股權(quán)投資的監(jiān)管部門主要包括國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局等。其中，外資VC/PE投資于鼓勵(lì)類和允許類企業(yè)，都需向被投企業(yè)當(dāng)?shù)厥跈?quán)的商務(wù)主管部門備案；VC/PE投資的企業(yè)上市時(shí)，需要證監(jiān)會(huì)的審批，同時(shí)證監(jiān)會(huì)也直接負(fù)責(zé)券商直投子公司和直投基金的審批；具有國(guó)資背景的股權(quán)投資企業(yè)若在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立股權(quán)投資企業(yè)，同樣是受到國(guó)家發(fā)改委和國(guó)資委的多頭監(jiān)管；2011年以來(lái)，一些打著股權(quán)基金名義從事非法集資的案件集中爆發(fā)，而對(duì)非法集資案件的處理一直歸口在銀監(jiān)會(huì)。
備案制淵源
發(fā)改委對(duì)創(chuàng)投的備案式監(jiān)管由來(lái)已久。2005年，十部委下發(fā)《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，規(guī)定國(guó)家對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)實(shí)行自愿?jìng)浒甘焦芾恚瑫r(shí)備案的創(chuàng)投有機(jī)會(huì)享受一定的稅收優(yōu)惠——?jiǎng)?chuàng)投企業(yè)投資于未上市的中小高新技術(shù)企業(yè)2年以上的，可按其投資額的70%在股權(quán)持有滿2年的當(dāng)年抵扣該創(chuàng)投的應(yīng)納稅所得額，不備案的VC則無(wú)此優(yōu)惠。
“對(duì)上述稅收優(yōu)惠政策，國(guó)家稅務(wù)總局響應(yīng)得比較快。雖然實(shí)際操作中，很多機(jī)構(gòu)享受不上，但至少成為創(chuàng)投機(jī)構(gòu)去備案的一個(gè)動(dòng)力。”天津金諾律師事務(wù)所郭衛(wèi)鋒認(rèn)為。
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委最新的數(shù)據(jù)，截至2011年底，在發(fā)改委備案注冊(cè)的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)已達(dá)882家。其中江蘇省和浙江省因VC發(fā)展較早，備案機(jī)構(gòu)也最多，分別達(dá)到204家和125家。
對(duì)VC的備案，國(guó)家發(fā)改委抓大放小，只在2008年和2010年備案了國(guó)投高科、海富產(chǎn)業(yè)投資等5家，其余主要由地方發(fā)改委備案。以天津?yàn)槔旖蚴邪l(fā)改委和天津市科委各出一名人員組成“備案辦”負(fù)責(zé)本地VC的備案。
也有近30家VC因其投資項(xiàng)目不佳、后續(xù)資金沒(méi)到位或者業(yè)務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)型而被“取消備案”，這體現(xiàn)了備案制的監(jiān)管作用。上海市創(chuàng)投協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)錢維锠向記者介紹，備案的機(jī)構(gòu)一方面要每年進(jìn)行備案年檢，同時(shí)也需要每個(gè)季度在發(fā)改委的備案系統(tǒng)里更新自己的項(xiàng)目投資退出等信息。
但對(duì)私募股權(quán)基金(PE)的強(qiáng)制性備案，則是發(fā)改委辦公廳在2011年11月《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范發(fā)展的通知》中所推出。郭衛(wèi)鋒認(rèn)為，PE強(qiáng)制備案的出臺(tái)背景，一方面是當(dāng)時(shí)各地打著股權(quán)基金名義非法集資的現(xiàn)象愈演愈烈，另一方面則是由于當(dāng)時(shí)“新基金法”一讀稿即將出臺(tái)，發(fā)改委為維護(hù)監(jiān)管權(quán)力而匆忙推出。
對(duì)于備案制的探索，發(fā)改委也經(jīng)歷了從“事前備案”到“事后備案”思路的轉(zhuǎn)變。在2008年至2010年的自愿?jìng)浒笗r(shí)期，鼎暉、弘毅等40只PE基金獲得了發(fā)改委的備案。由于在發(fā)改委備案是基金獲得社保基金投資的必要條件之一，因此前往備案的也主要以運(yùn)作較成熟、有意獲得社保出資的PE為主。
在上述40家備案的企業(yè)中，也不乏PE管理機(jī)構(gòu)備案，即事前備案，由基金管理機(jī)構(gòu)先備案，備案后再去募集設(shè)立股權(quán)投資基金。但后來(lái)發(fā)改委認(rèn)為，事前備案有為其募資做背書的嫌疑，后來(lái)遂改為基金募集完成后再備案，即事后備案。2011年底開始的強(qiáng)制備案也實(shí)行這一原則。
從強(qiáng)制備案各地的執(zhí)行情況來(lái)看，天津響應(yīng)得最為迅速和徹底。先后出臺(tái)了諸如提高注冊(cè)資金門檻至1億元等多項(xiàng)配套文件，并率先開展PE強(qiáng)制備案：由天津市發(fā)改委、金融辦、銀監(jiān)局、科委等多部門各出一人組成“備案辦”，發(fā)改委負(fù)責(zé)備案材料的收集，企業(yè)是否通過(guò)備案則由“備案辦”開會(huì)表決。
天津股權(quán)基金協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)阮班會(huì)介紹，目前天津獲得備案的PE接近80家，當(dāng)然，還有大量交了材料但還沒(méi)有通過(guò)的“積壓”著。由于人手有限，備案效率不可能很快。
天津尚且如此，其他地區(qū)的PE備案工作推進(jìn)得更為緩慢。記者了解到，強(qiáng)制備案推向全國(guó)后，各地執(zhí)行效率不一，個(gè)別對(duì)PE行業(yè)不太重視的地區(qū)甚至還全未開展。目前國(guó)內(nèi)上萬(wàn)家PE備案的僅百家，也不乏想通過(guò)備案來(lái)“提升形象”的PE遇到“備案無(wú)門”的窘境。
PE監(jiān)管：抓手何處？
2008年金融危機(jī)前，美國(guó)和歐盟對(duì)PE業(yè)都豁免監(jiān)管。由于美國(guó)的PE以并購(gòu)型基金(Buyout Fund)為主，多進(jìn)行杠桿收購(gòu)，需要向銀行大規(guī)模貸款。而一旦被收購(gòu)企業(yè)經(jīng)營(yíng)不理想，就可能形成銀行的呆壞賬，進(jìn)而危及銀行儲(chǔ)戶利益，帶來(lái)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，美國(guó)在金融危機(jī)后開始對(duì)PE進(jìn)行較寬松的事后備案式監(jiān)管：募集規(guī)模在2500萬(wàn)美元以上的PE需要向美國(guó)證監(jiān)會(huì)進(jìn)行注冊(cè)登記，履行信息披露、定期報(bào)告或存檔備查等義務(wù)。
與美國(guó)PE發(fā)展的市場(chǎng)階段不同，中國(guó)PE目前雖數(shù)量爆棚，但與傳統(tǒng)的金融行業(yè)如銀行、證券、公募基金相比仍處于起步階段，與傳統(tǒng)金融業(yè)的交集也十分有限，尚談不上系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。從監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，證監(jiān)會(huì)對(duì)PE的監(jiān)管也只在被投企業(yè)的IPO環(huán)節(jié)，審核PE是否違規(guī)入股、是否有關(guān)聯(lián)交易等。
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本文標(biāo)題：多頭博弈背后：PE監(jiān)管何處去？
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